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罗斯福“新政”在美国历史和世界历史上的地位已经无庸质疑,对它的评价和讨论也基本定型。但是,如果我们高中学生仅从经济角度对它进行了解,对它的影响和历史地位的评价则不但显得单薄,而且过于片面。历史事件和历史现象都是特定历史条件下政治、经济、思想文化传统等复杂因素相互作用的产物,它们所产生的历史影响也同样是多方面的综合体,不能孤立、割裂地加以考察和评价。

 

从这个基本观点出发,罗斯福新政对世界和美国的政治影响和社会影响是深刻和长远的。特别对美国的立国支柱, 即联邦主义政治体制和宪政制度,以及对美国公民社会影响的角度来看,罗斯福新政具有划时代的意义。新政在经济领域的改革成就和对资本主义民主制度的贡献,不在此赘述。本文旨在勾勒新政对美国政治和社会的影响,以便更完整更全面地理解和把握这一历史事件。

 

一、新政对美国联邦主义的影响 

 

新政对美国政治制度的最直接的后果是行政权力的加强和联邦政府权力的集中。其实这种状况并非新鲜事。实际上,内战结束以来,原来联邦-州之间的平衡关系实际上就已存在这一倾向。但是,20世纪30年代新政的一系列立法大大强化和加速了这一趋势,把各州置于一个比较尴尬的自相矛盾的境地。虽然各州扩大了政府管理的范围,但是决策的自主权大部分却悄然归入联邦政府之手。

 

美国的联邦主义是一种“共享同一片地区和共同选民基础的政府间的分工”。1整个19世纪,州与联邦之间的竞争与冲突是美国联邦主义制度的主要特点。联邦政府和各州之间通常都是对手的关系,最好情况也不过是一种共存状态,很少出现过双方在合资中进行合作的情况。在公共政策的考虑中最敏感的问题是:国民和主权是应当交给州抑或交给联邦政府。虽然美国联邦宪法赋予州和联邦各自明确的统治权,但在19世纪前半叶,联邦制度的特征主要是趋于分权(decentralization)。在这一时期,尽管美国文化和社会的民族化程度不断强化,州的自主权和自治权仍在强劲发展。

 

美国内战扭转了这一潮流,并维护和加强了联邦的统治权。重建时期(the Reconstruction period)有关民权的宪法修正案和立法使中央集权有了很大程度的发展。19世纪晚期,随着垄断资本主义的发展与成熟,联邦政府的集权趋势更加明显。当时的联邦政府对金融和银行,交通、劳资关系、公司扩展、州际商业所制定的政策,总是与州的相关政策发生冲突。 20世纪早期的进步主义时期(the Progressive Era),政策制订的集权是与美国国家经济一体化的不断强化平行发展的。当时有一项意义重大的发明,即允许通过让州介入某些共同承担政府责任的计划的同时,实际减少了州在政策决定时的自行裁决能力,使联邦政府进一步凌驾于各州之上。这种政府间(intergovernmental)共治的办法一般称为合作联邦主义(cooperative federalism)。20世纪的最初20年,合作联邦主义的主要关注点是教育、高速公路建设和土地保持计划等。两者之间的合作,还表现在联邦立法支持州内针对烈性酒交易和娼妓等问题采取的警察措施(police measures)。这种对经济进行管治的温和集权倾向,伴随着有限的联邦和州政府之间的合作,一直延续到新政时期。是新政把合作联邦主义固定和强化。

 

新政对美国的联邦主义产生了巨大的影响。最引人注目的后果是:联邦政府把统治权扩展到有关公共政策的所有领域,给州政府制定重要政策的主动权保留了很小余地。新的联邦统治权的范围包括以下重要领域:农产品及其市场、劳资关系、保险销售(sale of securities)、公共工程、救济与社会福利和洪水控制等。虽然未完全剥夺州在这些领域的统治权,但联邦政府对这些领域的政策比任何一州的管理措施都重要得多。一般来说,大规模的联邦控制表现在用国家复兴管理委员会(National Recovery Administration)对工业生产和工商企业进行管理。这一作法虽未成功,但通过分别的部门和独立的管理机构制定国家的经济政策的作法仍在继续。

 

问题的核心是,新政使美国人民关于联邦政府在国家经济制度运行中承担什么责任的认识产生了永久性改变。在此之前的联邦政府并非没有提到过联邦政府对国家经济某些方面进行联邦控制的必要性。老罗斯福曾力主联邦政府开展自然资源保持、铁路管理、对法人经济的行政管理。威尔逊总统强调的则是对银行和金融系统、关税调整的规范、更严格地执行反托拉斯法。F.D.罗斯福的功绩在于,是他第一个提出这样的原则:联邦政府实际上要对国家经济每一重要方面进行负责,包括生产、劳工、失业、社会保险、金融和银行、住房、公共工程,洪水控制和自然资源保持等。

 

新政之所以能够得以实施,说明在美国宪法传统的深处实际上早已蕴涵着一种价值理念,即只有在战争和巨大经济危机的情况下,州权思想和自由放任的经济政策才有可能向联邦政府的干预让步,迫不得已允许联邦政府如此“放肆地”扩大自己的权限。新政时期的应急行动为永久性的政府结构变化开辟了道路。后来,20世纪四五十年代的危机使进一步的联邦干涉更加合法化。发展到今天,美国民众似乎已经或多或少地默认,无论在解决国内经济和外交事务中联邦政府负有责任是天经地义的事情。

 

总之,新政对联邦-州关系影响的重要后果,是用合作联邦主义永久终止了作为一种宪政哲学的“二元联邦主义”(dual federalism)。原则主张联邦政府和各州组成彼此排斥的统治权体系(system of sovereignty),在各自的领域之内它们具有最高权力,而且谁都不许哪怕是偶尔通过干涉等方式在为对方保留的统治权领域内行使自己的权力。在美国对达尔比(United States v. Darby)一案中,最高法院不再恪守这个原则,而是做出如下解释:美国宪法规定联邦法律高于州法律,也不应仅仅由于国会行使的权力会侵犯保留给州的权力范围而妨害国会行使自己的任何委托权(delegated power)。2

 

新政时期及以后,在合作主义的联邦制度下,州与联邦权力之间的项目合作有了巨大增长。通过救助补助金(grants-in-aid)方式进行政府间合作是在处理很多公共问题,包括卫生(health care),住房、贫困救济、高速公路建设和资源保护等最受欢迎的方法。社会保险项目大概是合作联邦主义途径的最鲜明的例子。1935年的社会保险法创建了由联邦政府管理的直接面对个人的老年保险计划。但是,该法案同时规定,对盲人、老年人、依靠抚养的和残疾儿童、妇女儿童福利以及失业补偿金应当由各州来管理。这个法案授权批准给各州用于这些目的补助金,但要求各州贡献一定数量的资金,并用特定的方式管理这一项目(program)。实际上,“合作联邦主义”这个术语就暗含着在更大程度上各州自发、自愿地支持联邦计划。受联邦款项的驱动和刺激以及制度和政治上的竞争,使各州逐渐成为联邦政策的代理人。

 

总之,20世纪30年代大危机使州政府机构获得巨大膨胀,它们的政府行为领域也增加了。但是,各州行动范围扩大的同时,州的权力也在不知不觉中丧失,因为它们的政策制定权严格受制于合作联邦主义原则和毫无遮掩的联邦集权,如联邦政府对生产的控制即是如此。结果,州政府丧失了相当一部分它们曾经占有的政策制订权,而逐渐成为集权联邦制度下的从属性管理单位。

 

二、新政对美国宪政的意义

 

首先,新政对于美国宪法政治的第一个后果是创建出美国版的集权化官僚国家。在一代人的时间里,为了纠正工业化带来的不公正,为取得社会和经济民主,进步主义者和自由主义改革者就已经号召创建一个欧洲意义上的“官僚”国家。要达到这一目的,就要建立一个专业化的官僚体制来规定和管理具体的行为规则,以便实施国家立法机构推行的社会政策。正如这些改革者所构想的,新政所开创的行政管制国家(administrative regulatory state)中,政府要对总统负责,而且通过总统直接和最终地对人民负责。开始,新政试图通过建立当今欧洲采取的“政府指导的法人国家”(government-directed corporate state)模式达到改革目标,把国民经济尽快拯救出大萧条的泥沼。但这个实验没有取得成功,罗斯福政府转而改建一种“政府管制的自由市场竞争”(government-regulated free-market competition)方式3,以此作为它的政治-宪政战略。在新政早期,有关保险的立法就是这种竞争管制的表现。后来这种作法日渐成熟并形成气候,这表现在一系列的措施中,如:瓦格纳法之下的作为管制机构的全国劳工关系董事会的创立、1935年银行法的颁布和反托拉斯检控的恢复。经过新政,国家重要政策的制定权最终集中到联邦政府之手,并通过官僚化的机构加以施行。

 

新政给美国宪政带来的第二个主要后果,是把总统这一职务转化为实际上永久性的应急政府的工具。1933年,罗斯福把第一次世界大战时的法令作为其银行假期(bank holiday)的基础。在此后的六年中,共有35次他都以“紧急状态”“危机”或“国家危险”为由,将自己的立法和行政行为合法化。1939年,作为反对行政权力的一种反应,美国参议院要求司法部长列数总统权力时,才真正意识到包括一战以来的一百多条法令早已赋予总统宣布国家紧急状态的权力4。具有同等重大意义的是,美国宪政中出现了把危机处理机制纳入正常状态下政府结构的趋势。冷战时期,美国总统越来多地援用国家安全使自己的行动合法化。总之,F.D.罗斯福是美国历史上第一个大胆运用美国宪法为自己的权威服务的总统,他充分利用了“大危机”的“有利”形势,在各州、各个社会、经济集团,特别是顽固的州权主义者面对如此困境一筹莫展、束手无策之际,不失时机地通过了一系列美国历史上从未出现过的集权化法律。

 

新政对美国宪法政治造成的第三个结果是在司法方面,特别是最高法院司法态度的变化。新政早期,年迈的共和党人控制着的美国最高法院,经常把新政的措施宣布为违宪。然而,经过罗斯福“重新建立联邦政府三权间平衡”的艰苦努力,并随着法院的人事变动,最高法院宣布一些关键的新政立法“合乎美国宪法”,比如社会保险法和全国劳工关系法。美国宪法史学界把1937年以后美国最高法院的行为定义为“司法克制”(judicial restrain)。这一司法概念的核心意思,就是司法权力不得篡夺或侵犯立法权力。法院的法官们应当尊重人民自己对好的社会和经济政策做出的判断,因为这些判断是出自他们自己选出的立法机构(国会)的代表之手。此后10年,一位美国宪法史专家在回顾这段历史时是这样进行总结的:“[自此]所谓的宪法解释的‘机械理论’(mechanical theory)衰落了,而逐渐被‘司法自我克制’(judicial self-restrain)的原则所取代。根据这个原则,实际上司法机构应当允许把所有可能的宪法判断交给政治的分支机构,让它们去应付不断复杂化的经济和社会问题”5在这种新的司法态度下,最高法院不再轻易宣布促成积极政府(positive government)和管制性国家的联邦或州立法机构的法案为违宪。各级法院也放松了对独立管制机构的束缚,改为尊重国会赋予它们的政策制定功能和这些机构自己的判断。在对联邦制政体的维护方面,传统上最高法院作为联邦与州之间调停人的关键角色也逐渐丧失。

 

总之,新政的实施过程中,行政、立法、司法三权分立彼此制衡的宪政原则产生了理念、技术层面、甚至是结构上的重要变化。美国建国后,总统的行政权总是受到国会和最高法院的有力制约。但是通过新政,总统的行政权力通过“紧急状态”发挥了更加自由的、合法化的运用;罗斯福积极干预甚至控制立法,频繁使用否决权,几乎“扮演着议长的角色”6。国会作为立法机构一方面由于行政权力的增强,另一方面因为特定条件下的社会压力和民心所向,其独立性有所减弱。比如,在1933年到1943年之间国会通过的重大立法,几乎都不是国会创始的;最高法院的功能也因顺应时代要求和舆论氛围,更多地从客观现实需要而不是传统的“法理”出发来掣肘行政权和立法权;在对联邦主义的诠释上、在处理联邦与州的关系时,开始更多地倾向于联邦政府。

 

三、新政对美国政治生活和社会生活的影响

 

新政的思想和实践深刻改变了美国社会生活的众多领域。新政实施期间,美国联邦政府的规模、职能以及总统的权力急剧扩大,使美国联邦政府的影响以前所未有的程度渗透到美国人的日常生活和社区当中。新政实施的过程中,美国的政党制度取得进一步的发展。民主党和共和党都进一步摆脱地区性党的特点,各自成为真正意义上的全国性政党。

 

正是通过新政和F.D.罗斯福,民主党的自由主义(liberalism)理念,特别是它对中下层选民的更多关注,进一步巩固了它“广大人民党”的形象,提高了民主党的声望,并把它打造成势力日益增长的带改良主义色彩的全国性政党。更为重要的是,罗斯福新政政治联盟7的模式在新政后的三十年中仍然支配着美国的政治生活。二战后,几个著名的民主党总统仍然继承和弘扬这一传统,分别提出类似“新政”的口号和纲领,如杜鲁门的“公平施政”、肯尼迪的“新边疆”、约翰逊的“伟大社会”和“向贫困开战”等等。民主党坚持认为应当更加关注弱势群体,反对削减社会福利开支,要求政府采取更积极的行动推动社会福利事业和控制企业活动,主张将财政盈余用于教育和医疗的新项目上。民主党在意识形态上也相对“自由”,希望突破传统,较多反映了社会弱势群体的思想和利益。在福利问题上,民主党坚持认为联邦政府应承担州和地方政府福利开支的沉重负担。

 

值得注意的是,上个世纪后期以来,为争取更广大中间选民和广泛社会阶层的支持,两党在大选和国会中期选举中都避免采取极端姿态,两者的纲领中常常相互渗透、你中有我、我中有你,界限有时颇为模糊。甚至于共和党的候选人也被迫尽量向中间靠拢,在自己的竞选纲领中包括进类似“新政”的思想和理念。小布什作为共和党的当选总统也是一个鲜明的例子。虽为典型的共和党保守派,他抛开拉拢白人选民、男性选民、企业界人士的共和党“南方传统”,转而采取争取黑人、低层、贫穷选民和同性恋团体的策略,把主攻对象深入到民主党的传统核心票仓──黑人、拉美裔美国人、游离选民及其他少数族群。他的政纲也融汇了传统上民主党一直倡导的“平等权利”和新政以来不断强调的社会福利等。    

 

新政以后,美国公民的社会生活也产生了重要变化。新政开始的由联邦政府制定和推广的救济计划、社会保险制度救济计划和社会保障体系,至少建立起福利国家的框架。在美国历史上,联邦政府第一次负起资助自己国家贫穷公民(needy citizens)的责任;同样也是第一次,联邦政府保证了工人可以参加工会的权利;第一次制定了工人的最多工时和最低工资标准。结果,美国全国范围内的公民社会和社区的生活第一次深刻感受到联邦政府直接和强大的影响。

 

新政不仅仅是增强了联邦政府在人民生活中的干预,同时也满足了人民加强联邦政府作用的期望。华盛顿哥伦比亚特区作为国家的首都,成为经济管理和政治权力更大的中心,联邦的官僚体制无论在规模和影响上都有相当程度的增长。事关美国人民生活的很多关键问题不再由自己所在的州决定,而被掌握在华盛顿的联邦政府手中。这种状况与20世纪三十年代以前的美国相比有了根本变化。

 

结语

 

中学历史教育的重要目标之一,是让学生学会用发展的、联系的思想方法客观而历史地看待和分析问题。“发展、联系、因果关系”是历史学科的灵魂,“静止、孤立、无因无果”则抽掉了历史学科的精髓。历史教育要求学生们应当初步了解政治与经济、文化、思想的相互关系。

 

历史事件和现象错综复杂,涉及到人类社会的方方面面,无法人为割裂。就像罗斯福“新政”一样,很多其他历史专题并不是某一领域的单一问题,而是政治、思想、经济问题的综合体。比如,西方人文主义起源在古代希腊的雅典,它是古代城邦民主制度的产物,因而思想与政治不能割裂开来分别讲述;中国“重农抑商”和“海禁”也不是单纯的经济政策问题,而是与以农为本的中国传统经济思想、政治制度、文化传统有紧密联系;辛亥革命、中国民族资本主义的产生、三民主义不应当被分割在政治、经济、思想三本书中分别讲述。首先讲政治革命,其次讲其经济和社会背景即中国资本主义经济的发展和中国资产阶级的产生,最后才触及其思想基础三民主义的方法就更不可取;不能单独从政治角度先讲法兰西第三共和国宪法,而对其出现的经济和思想背景没有交代,特别是忽略法国大革命史的铺垫。这种状况当然造成学生的理解困难和教学难度。

 

当然,比较理想的历史课程首先需要有比较科学的课程标准做 保证。但是在这一条件不具备的情况下,教师对历史的全面理解和把握还是能够起到相当程度的弥补作用的。

 

注释:

 

1."Federalism is the division of sovereignty among governments sharing the same area and constituent basis."凯力(Alfred H. Kelly) 等: (《美国宪法:它的起源与发展》第二卷 (第7版)(The American Constitution : Its Origins and Development, New York; W. W. Norton & Company,1991.p500.

2.凯力(Alfred H. Kelly) 等: 前揭书, 502页。

3.凯力,前揭书, 504页。

4.凯力:前揭书, 505页。

5.小巴内特(Vincent M. Barnett, Jr..) "最高法院和统治能力“("The Supreme Court and the Capacity to Govern" Political Science Quarterly, Vol. 63 (1948), pp. 342-367.

6.刘绪贻, 李存训著,《富兰克林·D·罗斯福时代 1929-1945 ,人民出版社 2002年版,449页。

7.自由派垄断资产阶级为首,包括工人、农民、黑人和其他少数族裔、知识分子、城市贫民等。

 

参考文献:

 

1.Alfred H. Kelly The American Constitution : Its Origins and Development, New York; W. W. Norton & Company,1991.

2.Vincent M. Barnett, Jr.,"The Supreme Court and the Capacity to Govern," Political Science Quarterly, Vol. 63 (1948), pp. 342-367.

3.John M. FaragherOut of Many: A History of the American People, New Jersey: Prentice Hall, 1997.

4.刘绪贻, 李存训著, 《富兰克林·D·罗斯福时代 1929-1945 , 人民出版社,2002年版。

 

    
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